提高粮食储备能力 保障粮食供给安全

“手中有粮，心中不慌，脚踏实地，喜气洋洋。”这是一代伟人毛泽东同志曾经的精要论语。民以食为天，粮食是人类最基本的生活资料，涉及每个人的生存权益，是社会稳定的“定海针”。南京作为人口密集的粮食消费城市，做好地方粮食储备工作具有十分重要的战略意义。为此，市人大高淳代表组组织部分市人大代表对南京现行粮食储备状况进行了调研。

一、现行的地方粮食储备制度、政策及我市地方粮食储备情况

为适应粮食购销市场体制的变化，2001年，江苏等沿海八省市率先实施粮食购销市场化改革，彻底告别粮食购销计划经济模式，充分发挥市场机制配置粮食资源的基础作用，放开粮食市场与粮价。与此同时，为了保障粮食供应安全，增强政府对粮食市场的宏观调控能力，江苏省同步建立了地方粮食储备制度。地方储备粮是由地方人民政府储备的用于调节本行政区域内粮食供求总量、稳定粮食市场以及应对重大自然灾害或者其他突发事件的粮食。地方储备粮实行政府委托、部门监管、企业运作的管理与运作方式。地方储备粮的粮权在地方政府，由地方财政补贴利息、保管费和轮换价差等费用。地方储备粮实行分级储备、分级管理。地方储备粮补贴除保管费用由省财政统一承担外，其他费用分别应由同级政府财政负担。目前国家规定地方粮食储备规模按照“产区3个月销量、销区6个月销量”标准建立。

我市地方粮食储备根据省政府文件要求在2001粮食年度末(2002年3月)开始建立，到2005年底完成了省政府下达的28.5万吨市区两级地方粮食储备任务。在安排落实粮食储备计划时主要是根据各区县当时的承储意愿和减轻区县财政负担等实际情况下达的，没有具体明确各区县的保供责任和财政分级负担责任，各项费用主要由市本级负责。全市28.5万吨地方粮食储备中，市级储备20.5万吨，占72%，区级储备8万吨，其中：江宁2万吨，其他4个区各1.5万吨。区级粮食储备补贴，省市财政承担了80%，这种补贴形式在江苏所有市县储备补贴中是唯一的。我市地方粮食储备主要政策：一是明确了“政策性储备，市场化运作，现代化管理”储备原则;二是确定了储备粮保管费、利息和轮换价差实行综合定额补贴和空库存减半补贴办法;三是实行比例库存和相对灵活的轮换管理模式。2013年经省政府同意，我市落实了5万吨区级粮食扩储计划，主要按照五个区(江宁、溧水、高淳、六合、浦口)常住人口比例下达扩储任务，同时明确这次扩储补贴除省财政补贴保管费外，其余费用全部由区级财政负担。粮食购销市场化改革10多年来，通过储备粮收储轮换，有效地发挥了政府对粮食市场的调控作用，平衡了粮食供需关系，稳定了市场粮价，促进了南京地区粮食安全。

二、我市地方粮食储备主要存在问题

1、储备规模问题。第一轮地方粮食储备制度建立时并没有明确“产区3个月销量，销区6个月销量”这一储备规模标准，当时是由省政府根据国家要求和各个省辖市粮食供需情况分解下达的。南京市地方粮食储备计划28.5万吨，位居全省第一。目前全市常住人口816.1万人，按照人均口粮(折合为原粮)日消费0.45公斤计算。每人年消费粮食约165公斤，南京市常住人口年消费粮食约134万吨。如果按半年口粮标准计算，南京市地方粮食储备计划规模应为67万吨，现今执行的储备计划不足三个月口粮标准，即低于33.5万吨。第一轮分解落实市、区两级粮食储备计划时，没有按照各区口粮销量占比分解下达，储备任务与补贴主要由市本级安排和市财政承担。2013年扩储5万吨地方储备粮，才计算各区口粮消费占比，全部落实为区级储备粮，并明确利息和轮换价差由区级财政负担。增加地方粮食储备规模，可以确保粮食安全保供、增加承储企业补贴，但地方财政支付能力有限，往往会出现分歧和矛盾。

2、储备补贴问题。补贴是粮食储备的核心。目前各地粮食补贴大致有三种形式：一种是由财政全额兜底，即利息按实、保管费按标准、轮换价差按实全部由财政负担;第二种是部分包干，即利息按实、保管费按标准、轮换价差定额包干;第三种是定额包干，即利息、保管费、轮换价差三项费用综合定额包干。相比较起来，第一种方式政府与企业责权利关系比较清晰，承储企业负责粮食的收储质量安全并得到相应的费用补贴，财政承担市场轮换风险，南方各销区省市和我省苏锡常地方储备粮大多采用此种方式;第二种方式具体明确了轮换价差的补贴标准，基本都能满足轮换需要，目前中央储备粮和我省省级储备粮和产区地方储备粮大多采用此种补贴方式;采用第三种方式的地区较少，主要是锁定了财政补贴数额，增加了承储企业的经营风险。我市目前采取的是第三种形式，还增加了空库存减半补贴规定，补贴水平较低。相对来说，这种粮食储备的管理模式比较灵活，承储企业自主择机轮换权限较大，一定程度上降低了储备粮运作成本，在市场粮价平稳上升的情况下，企业还是有一定盈利的。如果粮食滞销，承储企业可能无力承担粮价下跌的经营风险。10多年来，我市不断调整定额补贴标准，由起初的每年每斤0.07元逐步提高到现在的小麦0.12元、籼稻0.13元、粳稻0.15元。

3、储备贷款问题。粮食储备是政策性业务，应当从农发行取得信用贷款，但前提是政府财政必须全额承担储备粮运作成本和轮换价差。我市采取定额包干补贴，盈亏由承储企业自负，按农发行政策无法发放政策性信用贷款。尽管如此，农发行南京营业部还是按照收购贷款政策优先保证储备粮轮换收购，确保了储备粮轮换任务的完成。但与信用贷款相比，收购贷款条件多、手续烦、成本高，而且在新粮收购前必须结零，给承储企业增加了一定的困难。

4、储备设施问题。各级储备粮管理办法对承储企业资格都有一定的条件和要求。中央储备粮和省级储备粮承储企业独立库点完好仓容分别不能低于2.5万吨和2万吨，配套设施和人员技能水平等都有明确的规定，并实行承储资格认定，有资格的才能申请承担储备任务。从我市情况看，由于粮食基础设施较差，难以实施严格的资格认定管理。尽管近几年加大了中心粮库、骨干粮库建设力度，但仍难以满足储备粮现代化管理目标要求，目前全市还有54个库点承担市区两级储备任务，库点分散，大部分库点设施落后。

5、储备风险问题。对我市而言，目前储备粮风险有两个：一是保供安全风险，储备粮是政府调控市场和应急保供的重要物资，由于南京市储备粮实行比例库存管理，而且一年内全部轮换，特别在新粮收获前储备粮库存偏低，甚至是空库存，如果这个时段出现突发情况需动用储备库存保供，就难以应对，安全隐患很大。二是企业经营风险，由于南京市实行定额包干补贴，综合补贴标准要比第一、第二种储备补贴低30%左右，加之近几年来粮食市场疲弱，经营困难，目前稻谷市场价格出现购销倒挂，亏损风险加剧，承储企业压力很大。作为承担政府政策性任务的企业难以可持续健康发展，最终会影响到储备粮的正常运作，从而削弱政府储备粮的调控能力。

三、几点建议

2012年10月，市政府与省粮食局签订《确保南京粮食供应安全战略合作协议》，在夯实政府调控基础、推进粮食仓储基础设施建设等方面明确了具体措施。2013年1月15日，李克强总理到国家粮食局视察指导粮食工作，要求“守住管好天下粮仓，做好广积粮、积好粮、好积粮三篇文章”，同时指出，地方储备还显不足，需要加强。根据新形势、新任务和新要求，为进一步保障全市粮食安全，现就做好我市地方粮食储备工作提出几点建议：

1、强化地方粮食储备管理制度建设。2008年，省政府颁发了《江苏省地方储备粮管理办法》，2013年还将重新修订发布，进一步明确储备粮管理中政府、部门和企业的职责、权利，规范运作方式等。目前我市执行的《南京市市级储备粮管理实施意见》是由市政府发布的规范性文件，建议市政府可对照省政府规章进行修订完善，必要时可由市人大常委会制定相关地方性法规，进一步明确储备粮承储资格认定、收储、轮换动用、补贴和贷款、监管等方面政策和要求，消除隐患，更好地发挥储备调控作用。

2、推进粮食仓储设施升级改造。我市现有粮食仓储设施相对较差，例如高淳区仅有顾陇中心库具备现代保粮要求，其它36个库点都是上世纪六十至九十年代建造的老式仓房，通风、熏蒸条件差，机械化操作水平低，储粮保粮隐患大。建议市级相关部门结合国家粮食局实施的“粮安工程”和近期省政府办公厅《关于深化地方国有粮食企业改革的意见》(苏政办发[2013]79号)的文件精神，加快推进资源整合，科学制订市、区仓储设施建设规划，按照物流园、中心库、骨干库、收纳库的建设标准，明确近3年全市各级仓储设施建设和升级改造项目，加大政府财政支持力度，增加投入，确保“十二五”期末全市粮食仓储面貌发生根本性的改变，整体提升粮食承储能力。

3、逐步扩大地方粮食储备规模。按照“主销区6个月销量”目标，建立地方粮食储备规模，统筹省、市、区三级地方粮食储备资源。建议市、区两级政府借助省政府第二轮扩储时机，从国计民生的高度出发，按照保供目标继续向省政府申请扩大粮食储备规模，通过3—5年的努力，逐步将全市地方储备规模由现在33.5万吨增加到50万吨左右。同时逐年增加储备粮补贴财政预算，特别要落实区级财政补贴额度，逐步提高粮食储备补贴标准，建立粮食价格购销倒挂补偿机制，减轻承储企业因粮价购销倒挂而产生的经营亏损风险，更好地保障粮食供给安全，共同维护南京地区粮食市场持久繁荣稳定。